ההר הוליד עכבר: דו"ח המבקר על נושא הדיור אינו מכיל האשמות כבדות כנגד ראש הממשלה נתניהו. להיפך, אולמרט מוזכר בדו"ח כזה שלא זיהה מול נתניהו שערך ישיבות בנושא. כל הדרגים השלטוניים מוזכרים בדו"ח כאלו שנכשלו בטיפול במצב הדיור בארץ.

עד לסוף הכתבה אנו מצטטים מתוך דו"ח המבקר בנושא.

החל משנת 2008 ועד דצמבר 2013, חלה עלייה ריאלית חדה במחירי הדירות ובגובה שכר הדירה בישראל (להלן – מחירי הדיור). לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדד מחירי הדירות עלה בכ-55% והמחיר הממוצע של שכר הדירה עלה בכ-30%. אחד הגורמים לכך הוא מחסור בעשרות אלפי דירות שנוצר עקב היקפן המצומצם של התחלות הבנייה ביחס לגידול במספר משקי הבית. אל מול מחירי הדיור הנוסקים עלתה ההכנסה הממוצעת של משקי הבית באופן מתון. שתי מגמות אלו הביאו לידי הכבדה ניכרת בנטל הוצאות הדיור של משקי הבית, המשפיעה בעיקר על שכבות האוכלוסייה החלשות ועל אלו המשתייכות למעמד הביניים (להלן – משבר הדיור). להכבדה בנטל הוצאות הדיור עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת הנוגעות לחייו ולרווחתו של הפרט ולחוסנו הכלכלי. אם ימשיכו מגמות אלו הן עלולות להשפיע לרעה על מצב המשק כולו.

דו"ח המבקר – התגובות • "ניהול חובבני של משק הדיור"

משבר הדיור מצוי על סדר היום הציבורי זה כמה שנים. הוא נדון בהחלטות ממשלה, בדיוני הכנסת, בתקשורת ובאקדמיה, והיה לאחד מהנושאים המרכזיים של המחאה החברתית בקיץ 2011. בדצמבר 2013, מועד סיום הביקורת, נמשכה מגמת העלייה במחירי הדיור ומשבר הדיור עדיין לא בא על פתרונו.

לממשלה ולשלטון המקומי יכולת השפעה רבה על שוק הדיור בישראל. רוב קרקעות המדינה מצויות בניהולה של רשות מקרקעי ישראל. מוסדות התכנון, רשות מקרקעי ישראל והשלטון המקומי הם הגופים העיקריים המעורבים בשרשרת הייצור של יחידת דיור משלב תכנון הקרקע דרך שיווקה ועד פיתוחה. בכוחה של הממשלה להשפיע במידה מסוימת על הביקוש לדיור וביתר שאת על ההיצע ואגב כך לווסת את מחירי הדיור. עוד בכוחה ליצור תנאים שיאפשרו מתן פתרונות דיור במחיר סביר לכלל האוכלוסייה ולסייע בדיור לקבוצות אוכלוסייה מסוימות שהכנסותיהן נמוכות יחסית.

משנת 1967 נרשמו שינויים ריאליים במדד מחירי הדירות בישראל, המעידים גם על התנודתיות הניכרת של שוק הדיור; מינואר 2008 עד דצמבר 2013 חלה במחירי הדירות עלייה ריאלית בשיעור של כ-55%, דהיינו קצב שנתי ממוצע של כ-9%. קצב זה גבוה במידה ניכרת מקצב עליית מחירי הדירות הרב-שנתי, שהוא כ-2% בממוצע לשנה. להלן השינויים הריאליים במדד מחירי הדירות בשנים 2013-1967:

חוסר בבניה

נמצא כי על פי הנתונים, בשנים 2012-2008 חל גידול בשיעור הוצאות הדיור של משקי בית על שכר דירה. הגידול בשיעור ההוצאות בולט בעיקר בקרב ששת העשירונים הנמוכים (לפי דירוג גובה ההכנסה), דהיינו כ-470,000 משקי בית. אף שמדובר בסך הכול ב-20% ממשקי הבית במדינת ישראל, שיעורם הוא כ-73% מסך משקי הבית השוכרים דירות. עוד נמצא כי שיעור ההוצאות על שכר דירה מההכנסה נטו בקרב שלושת העשירונים הנמוכים (כ-285,000 משקי בית) עמד על רף של 30% או עבר אותו. פריצת רף זה מעידה על פגיעה אפשרית ביכולתם של משקי הבית לממן צורכי מחיה בסיסיים, היא מגבירה את הסיכון הכלכלי שלהם ועלולה להביא לידי פגיעה ממשית ברמת חייהם.

בשנים 2012-2002 נוצר פער מצטבר בין מספר התחלות הבנייה למספר משקי הבית שהסתכם ב-53,000 יחידות דיור. נתוני משרד הבינוי מראים מחסור כולל של כ-115,000 יח"ד. הפערים בין ההיצע לביקוש תרמו לעלייה ניכרת במחירי הדיור. לפי מחקר של בנק ישראל משנת 2011 המחסור בדירות מסביר כ-37% מהעלייה במחירי דירות וכ-75% מהעלייה במחירי שכר הדירה בשנים האמורות. רק 6% מכלל הדירות שבנייתן החלה בשנת 2013 היו דירות שבהן עד שלושה חדרים לעומת כ-42% דירות כאלו שבנייתן החלה בשנת 1980. ההיצע הנמוך של דירות קטנות פוגע בהלימה בין צורכי חלק ממשקי הבית ובין מצאי הדירות המתאים להם וגורם להכבדה שלא לצורך בנטל הוצאותיהם על דיור.

בשנים 2007-2005 קיבלה הממשלה כמה וכמה החלטות העשויות להשפיע השפעה של ממש על שוק הדיור, ובהן הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל), תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב, מתן תוקף לתכנית מתאר ארצית – תמ"א 35, גיבוש תכנית חומש מוסכמת לתכנון ופיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה. אולם יישומן של חלק מהחלטות, דוגמת הרפורמה ברמ"י, התעכב וחלקן האחר, דוגמת גיבוש תכנית חומש לתכנון ולפיתוח הקרקע למגורים ולתעסוקה, אף לא יושם כלל ונותר בגדר "אות מתה".
כפועל יוצא מכך, התפוקות של שרשרת הייצור של יח"ד בשנים 2007-2005 לא נתנו מענה הולם ליעדי התכנון והשיווק שהציבה הממשלה בהחלטותיה ובתכניותיה והן לא הלמו את צורכי שוק הדיור.

אנשים מתקשים לשלם את הוצאות הדיור

אי-יישום החלטות הממשלה, המחסור ביח"ד והיעדר היערכות מוקדמת שתאפשר להתמודד עם השינויים הצפויים בשוק הדיור (מנגנון ניהול סיכונים) הביאו לידי כך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת 2008 לא היו בידי הממשלה אמצעים להתמודדות עם הזינוק במחירי הדיור ועם משבר הדיור ההולך ומעמיק. היעדר היערכות לקראת משברים שכאלו היא ליקוי מהותי בסדרי מינהל תקין ובעבודת המטה הממשלתית.

אף שכבר במהלך 2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור, הממשלה ה-31 בראשותו של מר אהוד אולמרט, שכיהנה באותה עת, לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות ייחודית ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. היא גם לא קבעה כי יש לנקוט אמצעים כלשהם כדי למתן או לבלום את עליית המחירים וממילא לא גיבשה תכנית כוללת לשינוי מגמה זו. לכן, בשנים 2010-2008 גדלו הפערים בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור ומחירי הדיור עלו בתקופה זו.

בכ-36% במונחים ריאליים ועמם ההכבדה בנטל הוצאות הדיור. תהליך זה הוא הלכה למעשה משבר הדיור הנוכחי. בעוד מחירי הדיור נוסקים, רק ביולי 2010, יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה הממשלה ה-32 בראשותו של מר בנימין נתניהו, את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור וקבעה כי יש לקיים מדיניות דיור שמטרתה להוריד את מחירי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים (משפחות ויחידים) הרוכשים את דירתם הראשונה. אף על פי כן המשיכו מחירי הדיור לעלות בשנים 2012-2011 אם כי באופן מתון יותר.

מאז אישור תמ"א 35 חלפו יותר משמונה שנים, ואף שהוראותיה קובעות כי יש לבחון את הצורך בעדכונה אחת לארבע שנים, טרם הושלם תהליך קבלת ההחלטות הראשון על עדכונה. בנוגע לתכניות המתאר המחוזיות נמצא שלא מתקיים מעקב אחר יישומן. נמצא כי ליישובים רבים אין תכניות מתאר כוללניות מעודכנות; למשל, רק 4 מ-71 עיריות (כ-6%) מחזיקות בתכנית מעודכנת תקפה. עם זאת, ב-80% מהעיריות התכנית מצויה בתהליכי הכנה.

משרדי הממשלה האחראים למדיניות בתחום הדיור לא קבעו תקן מחייב לגודלו המזערי של המלאי התכנוני הזמין למגורים. בהיעדרו עולה קושי לקבוע יעדים מושכלים ולהתריע מבעוד מועד על מחסור במלאי. כמו כן, אין כל מידע רלוונטי על המלאי התכנוני ועל זמינותו לבנייה, אף שהדבר חיוני לקבלת החלטות ולתכנון מדיניות דיור. בשנים 2009-2007, בתקופה שכבר הסתמנה עלייה ניכרת במחירי הדיור, לא קבע משרד הפנים יעדים כמותיים לאישור תכניות וליצירת מלאי תכנוני, אף שהממשלה החליטה לעשות כן בהחלטה מס' 2213 מ-2007. רק ביולי 2010 קבעה הממשלה יעדים כמותיים לאישור יח"ד בתכניות מפורטות בכל המחוזות. בשנים 2011-2007 מספר יחידות הדיור שאישרו מוסדות התכנון היה נמוך ביחס למספר התחלות הבנייה ולגידול במספר משקי הבית באותן שנים. הפער בין מספר יחידות הדיור בתכניות שאושרו בשנים אלו לגידול במספר משקי הבית היה
כ-57,000.

תמ"א 38 לא מתקדם

בשנים 2013-2012 נבלמה השחיקה במלאי התכנוני ומוסדות התכנון עמדו ביעדים שקבעה הממשלה ב-2010 לאישור תכניות מפורטות. ואולם בדיקה של המלאי התכנוני שאושר ב-2012 העלתה כי חלק נכבד ממנו אינו זמין לבנייה. אף על פי כן, משרד הפנים אינו משקף זאת בדוחותיו. המידע החסר על זמינות המלאי התכנוני אינו מאפשר ניהול תקין של הליכי התכנון ופוגע ביכולתה של הממשלה לקבל החלטות בתחום הדיור. כמו כן, מחסור בתכניות זמינות לבנייה עלול לעורר קשיים בהגדלת ההיצע בשוק הדיור.

בהחלטות הממשלה בנושא שיווק קרקעות למגורים לא נקבעו סדרי עדיפויות, היעדים שנקבעו בהן לא כללו חלוקה לפי מחוזות, והן לא לוו בהסברים בנוגע לאופן קביעת היעדים. יתרה מזאת, ההחלטות לא התקבלו על בסיס מידע שלם. גם מועצת מקרקעי ישראל לא קבעה מדיניות ברורה בנושא שיווק קרקעות למגורים ולא קיבלה החלטות מפורשות בנוגע ליעדי השיווק.

חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי אינו זמין בפועל לשיווק, דהיינו נרשם פער גדול בין כמות יחידות הדיור הכלולות בתכנית העבודה ליח"ד המתפרסמות לשיווק. כמו כן, נרשם פער גדול בין מספרן בפרסומים למספרן בעסקאות שנחתמו בגינן; משנת 2007 עד יולי 2014 פורסמו לשווק כ-199,600 יח"ד ובסופו של דבר נחתמו עסקאות בגין כ-96,900 יח"ד בלבד (כ-48%). היקף זה מצומצם מהנדרש על פי יעדי הממשלה לשיווק לשנים אלו. זאת ועוד, בשנים 2012-2007 היקף יחידות הדיור בעסקאות שנחתמו היה כ-50% ממספר היחידות הנדרשות עקב התוספת של משקי בית באותן שנים. עיקר המחסור בשיווק ניכר במחוזות המרכז ותל אביב בהם שווקו רק כ-39% ו-25% מהנדרש, בהתאמה.

נמצא כי ההסדרים הקיימים למימון עלויות הפיתוח של הקרקע ברשויות המקומיות לוקים בחוסר יעילות ולעתים אף אינם מאפשרים מימון ריאלי של עבודות הפיתוח. במתכונתם הנוכחית הם גם לעתים חסם המעכב את פיתוחן של שכונות מגורים ואת בנייתן של אלפי יחידות דיור. אף שהממשלה זיהתה בעיה זו כבר לפני כחמש שנים היא עדיין לא באה על פתרונה. בגלל מציאות כזאת ובשל סיבות נוספות המפורטות בדוח זה חלו עיכובים של כמה שנים במימוש התכניות, והדבר פגע ביכולת להגמיש את ההיצע בשוק הדיור. תהליכי רישוי הבנייה (לאחר הגשת בקשות להיתר בנייה) ארוכים – משכם הממוצע ברשויות שנבדקו הוא 15-8.4 חודשים והסמכויות מפוצלות בין כמה גופים רלוונטיים.

ההמלצות

היערכות ועבודת מטה: על הממשלה לשפר את איכותו של המידע הנדרש לגופים הרלוונטיים לקבלת החלטות מושכלות בתחום הדיור ולשכלל את הכלים לאיסופו ולניתוחו; יש לפתח מודלים לאפיון הביקושים, למדוד את נטל ההוצאות של משקי בית על דיור ולעמוד על משמעותו, לנתח את המשמעויות הנגזרות מפעילותם של משקיעים בשוק הדיור, לשפר את מהימנות הנתונים המשמשים לקביעת מדדי מחירי הדיור ולהגביר את השקיפות בתחום, לאסוף מידע מהימן על המלאי התכנוני ולסווגו לפי רמת זמינותו ולאפיין את האוכלוסייה הזכאית לדיור בר השגה. כמו כן, מומלץ ליצור מערכת מידע ממשלתית משותפת ממוחשבת שתכלול נתונים גאוגרפיים ותאפשר להפיק שאילתות וניתוחים של המידע הנאסף בתחום המקרקעין, בכפוף למגבלות הקבועות בדין בעניין הגנת הפרטיות.

הכרזות על שיווקים אך בפועל נבנים פחות ממחצית הדירות

מאחר ששוק הדיור מתאפיין במחזוריות, על הממשלה לשפר את יכולתה להגיב לתנודתיות שבו ולצמצם את הנזקים העלולים להיגרם מתנודות קיצוניות ומעליית מחירי השוק ולהיערך מראש לשינויים מעין אלו. על משרדי הממשלה להביא בחשבון את הצורך בקביעת מדיניות דיור לאומית כוללת וארוכת טווח ובקביעת לוחות זמנים בני מימוש להשגת יעדי הממשלה לכל אחד משלביה של שרשרת הייצור של יחידות דיור, לרבות דיור בר השגה. מומלץ לשקול הפעלת דרג מטה שמתפקידיו לתכלל את תהליך התוויית מדיניות הדיור הממשלתית ולשמש מישק בין הדרג המדיני הקובע את מדיניות הדיור ובין הדרג הביצועי המפעיל את שרשרת הייצור.

מיסוי מקרקעין: על משרד האוצר לבחון את רכיבי עלויות הבנייה למגורים ומשקלם במחיר הדירה בכלל ואת שיעור המסים וחלקה של המדינה במחיר הדירה בפרט, כדי שיוכלו לסייע בידו בקבלת החלטות בנוגע לשיעורי המס השונים והפטורים הקבועים בחוקי מיסוי מקרקעין. כמו כן, עליו לבנות תהליך מוסדר ומובנה לבחינת התאמת סעיפים שונים בהוראות מיסוי המקרקעין למצבו המשתנה של המשק אם בהיבטי המקרו אם בהיבטי המיקרו, למעקב אחר תום תוקפן של הוראות שעה ולבחינת השגת מטרות הממשלה בהוראות חוק שונות שחוקקו בעבר. נדרש גם להשלים את נוהל חקיקת מסים האמור להסדיר את נושא גיבוש מדיניות מס וחקיקה במשרד האוצר.

ייעול שרשרת הייצור: על הממשלה לפעול לייעולה של שרשרת הייצור של יחידות דיור ולהגדלת האפקטיביות שלה. יש לעדכן את התכנון המתארי הארצי והמקומי, לעקוב אחר יישום תכניות המתאר המחוזיות, לקבוע תקן למלאי התכנוני הנדרש למשק בכל זמן נתון ולגזור בהתאם לכך יעדים לגופים היוזמים תכניות וכן למוסדות התכנון. יש לייעל את הליכי התכנון ולקצר את משכם ולשפר את התיאום הבין-משרדי הנדרש לצורך קידומן היעיל של תכניות.על הממשלה להמשיך לפעול להסרת חסמים המונעים את אישור התכניות ואת יישומן כדי להימנע מהצורך ליזום תכניות חדשות על עתודות קרקע שאינן מתוכננות, ובאופן זה לאפשר שימוש יעיל בקרקע ולחסוך בעלויות תכנון.

על מועצת מקרקעי ישראל לגבש מדיניות לתכנון ולשיווק קרקעות ובתוך כך להביא בחשבון את היעדים שקבעה הממשלה ואת מטרות התכנון הלאומי. על רמ"י לשפר את אופן גיבוש תכניות העבודה שלה לשיווק קרקעות ולהעריך את סיכויי השיווק במסגרת התכנית. על הממשלה ועל הרשויות המקומיות לבחון דרכים לקצר את תהליכי המימוש של תכניות. יש לבחון חלופות למתכונת הקיימת למימון עבודות הפיתוח של תשתיות מוניציפליות, וליישם את ההמלצות לייעול תהליכי רישוי הבנייה.

דיור בר השגה: על הממשלה לפעול להסדרה כוללת של תחום הדיור בר ההשגה, על מכלול היבטיו התכנוניים, הקנייניים והתפעוליים, כמרכיב חיוני במדיניות הדיור הלאומית הכוללת וארוכת הטווח. על משרד הבינוי, בשיתוף הגורמים האחרים העוסקים בתחום השיכון והבינוי ובהם מועצת מקרקעי ישראל, רמ"י ואגף התקציבים, להפיק לקחים מהפעלת המסלול "מחיר דירה למשתכן" ומהליקויים שהתגלו בהפעלתו ולגבש תכנית אסטרטגית סדורה שתאפשר לספק את צורכי האוכלוסייה השונים.

האם הליקויים יתוקנו?

מאחר שבשוק השכירות בישראל כבר נמצאו כ-600,000 משקי בית במועד סיום הביקורת, ראוי שבד בבד עם הניסיון לבסס שוק השכרה לטווח ארוך באמצעות שילוב גופים עסקיים, ועל מנת להשלימו ואף לייצר תחרות הוגנת לטובת הציבור, תבחן הממשלה אם יש מקום לאסדרת שוק השכירות הקיים כדי להגן הן על המשכיר הן על השוכר, בשים לב לנהוג גם במדינות אחרות.

על משרדי הבינוי והאוצר, על רמ"י ועל רשות המסים לבצע בדיקת היתכנות שבמסגרתה יובאו בחשבון כל המרכיבים שיש בהם כדי להשפיע על כדאיות המסלול "השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח", הן למשקיעים הן למדינה, ולקבוע את התנאים להפעלתו. עליהם גם לקיים תהליך הפקת לקחים מתוצאות המכרזים שהתקיימו במסגרת מסלול זה ולעמוד על התנאים שבהם יש להפעיל את המסלול באופן שיניב תפוקות שיאזנו בין ההשקעה הממשלתית הראויה ובין הסיוע בדיור למאות אלפי הנזקקים לדיור בר השגה.